激励变革：双锦标赛体制下中国足球治理的困局与突破//郑芳，等
《上海体育学院学报》2023年第7期
论文导读
历经三十余年的中国足球市场化改革一度为足球发展带来活力，但由于对足球的价值和规律认识不足，改革成效依然与国人期许、世界水平相差甚远。作为发展体育运动、建设体育强国的重要任务，如何有效实现足球振兴、破解当前的发展困境？本文从激励视角，重点关注足球治理领域中的府际关系、权责边界、准公共产品性质等学理性问题，分析传统的双锦标体制在我国体育事业中形成有效激励而在足球治理中呈现激励偏差的原因，从而提出构建新型双锦标赛体制的设想。研究认为，传统的双锦标赛体制融合了行政科层领域的“晋升锦标赛”与竞技体育领域的“冠军锦标赛”，这种治理模式有效提升了我国竞技体育的综合实力，但作为一种强激励手段，在市场化程度较高的领域则呈现“锦标赛效应”弱化现象。提出：通过厘清中国足球的各类产品性质所蕴含的“公共属性”和“私人属性”，构建以公共价值为目标、扩大准公共产品供给范围、提高足球供给质量的新型双锦标赛足球管理体制，重点关注场地建设、足球环境营造、人才培养等激励应用场景；约束政府在私有属性较强的职业联赛等领域的权力与行为边界；在具体的改革实施路径上设计符合不同主体价值平衡取向的激励机制；处理好激励过载、政策失灵等治理问题；通过设置足球准公共产品供给的新型双锦标激励，从而推动中国足球事业有序良性发展。
第一作者简介
郑芳，浙江大学教授，博士生导师，经济学博士；现任国家体育总局决策咨询专家、国家体育总局体育产业示范基地评审专家、《中国体育科技》杂志编委、浙江省第二层次151人才（2012年）、浙江省社科规划“十四五”体育学科组评审专家、浙江省体育产业决策咨询专家、浙江省运动休闲小镇导师、杭州市体育产业决策咨询专家、杭州市“十四五”哲学社会科学体育学科组评审专家。
本文引用格式
郑芳，陈叙南，刘遵嘉，等.激励变革：双锦标赛体制下中国足球治理的困局与突破[J].上海体育学院学报，2023，47（7）：1-10
激励变革：双锦标赛体制下中国足球治理的困局与突破
从1984年洛杉矶夏奥会实现金牌零的突破，到2008年北京夏奥会位居金牌榜第一，再到2022年北京正式成为奥运会历史上第一个“双奥之城”，我国竞技体育不仅实现规模、结构、质量、效益的全面提升，创造了辉煌业绩，更是极具代表性地展示了改革开放后的中国速度、中国绩效。社会各界的主流观点认为，我国体育事业采取举国体制这种充分发挥中国制度优势的体育管理体制和运行方式，有利于大规模社会动员和“集中力量办大事”，促使我国竞技体育的政策、资源和人才等优势不断扩大。
然而，以足球运动为代表的“三大球”项目在经历数次改革挫折之后，依然与国人期望、世界强队水平相差甚远。曾经高度依赖行政管理体制的我国足球事业在改革和发展过程中出现了巨大的激励偏差，陷入政社关系“撕裂”、竞技成绩与市场效益“双输”的困局。因此，如何贯彻执行“三大球”振兴工程和集体球类项目水平提升工程，打破这些项目“进退两难”的发展局面，无疑是一个值得探究的命题。
基于此，本文借鉴公共管理领域的锦标赛理论（tournament theory），从我国竞技体育的实践经验中提炼出双锦标赛体制的核心治理机制，探讨以往研究中较少关注的激励设置对体育治理中府际关系、权责边界、制度创新、准公共产品性质等影响的学理性问题，分析双锦标赛体制为何在我国体育事业中形成有效激励，以及该体制如何在足球的职业化改革、管办分离等制度变迁中产生激励偏差，为理顺足球事业治理逻辑、重构激励机制提供理论依据与政策启示。
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双锦标赛体制：我国竞技体育治理模式的分析框架
1.1 双锦标赛体制的概念界定
锦标赛（tournament）是运动竞赛中的一类，泛指一般单项进行并确定个人或团体冠军的比赛，故又称“冠军赛”。后被引用至经济学领域，Lazear等在总结以往公司管理的“委托-代理”模式时，将源于网球比赛的激励报酬机制（incentive payment scheme）凝练成锦标赛理论，认为在锦标赛模式中，参赛人的竞赛结果取决于相对位次而非绝对成绩，使得参赛者为了获胜而努力取得比别人更好的名次，因而可以取得更优的激励效果。在此基础上，周黎安、周飞舟等学者引入锦标赛理论用于解释中国经济高速增长现象，提出“政治锦标赛（political tournament）”的概念，将其定义为一种行政治理模式，通常指上级政府面向多个下级政府部门负责人而设计的一种晋升竞赛，竞赛标准取决于上级政府决定的可度量指标，竞赛优胜者将获得晋升。这一分析框架逐渐被用于审视和评价政府与市场在中国经济增长中扮演的角色及其互动模式，并形成了一系列阐述中国经济增长独特性的学术研究成果。
作为我国行政治理模式的一种激励手段，锦标赛体制不仅被应用于各级政府的经济竞赛，同样作用于体育系统，特别是竞技体育领域。自1952年中央人民政府体育运动委员会（后改称国家体委）成立，我国竞技体育逐渐被纳入全面一体化的管理体制，形成了一套“自上而下”“上下对口、左右对齐”的职责同构系统。改革开放后，以《国家体委关于体育体制改革的决定》等文件为标志，体育系统开始将奥运战略作为体育发展的重要目标，并相应地推进体育体制改革。在不断调整和完善过程中，逐步形成了将“奥运金牌战略”与中国特色社会主义市场经济体制相结合的治理机制和激励模式，即竞技体育治理的双锦标赛体制。
综上，本文定义的双锦标赛体制主要是指我国行政科层领域的“晋升锦标赛”与竞技体育领域的“冠军锦标赛”相结合的竞技体育治理模式。在这一模式内，具有人事任免权的（体育）行政管理部门在对多个所辖体育行政（职能）部门设计的晋升竞赛中，以奥运会、全运会等竞赛金牌或成绩为考核标准，绩效优胜者将获得行政晋升。
双锦标赛体制的主要激励对象是地方体育部门官员，使其呈现出双重特征：一方面这些官员是“体育参与人”，即角逐各类型锦标赛的体育竞赛参与主体。自金牌战略实施以来，全运会的主要功能从全民体育水平的总检阅转变为服务奥运战略。这一转变使得部分全（省）运会名次的升降成为评价该地体育工作实绩的唯一标准，强化了地方部门“金牌至上”的参赛动机。地方体育官员需要思考人才培养、成绩提高、维持竞争优势等多方面的沉没成本与期望收益，才能更优地维持本地区的竞技成绩产出。另一方面，这些官员同样也是我国行政系统中关注政治晋升与政治收益的“政治参与人”。他们遵循“金牌即政绩，政绩即官员能力”的体育系统晋升规则。故而，地方体育部门被形塑成体育治理体系中的重要执行主体，总揽区域内竞技体育事业发展事项，以期同时在“冠军锦标赛”与“晋升锦标赛”上受益，并最终推动我国竞技体育综合实力的提升。
1.2 双锦标赛体制发挥效用的前提
在国力尚不强大、基础设施薄弱的背景下，我国竞技体育迅速确立了全球范围内的领先地位。究其因，双锦标赛体制与中国国情的高度适配无疑是其最终能深入贯彻到各级体育部门与专业体工队内部、发挥激励效用的前提。具体而言，这种适配性体现在以下5个方面：
（1）公共政策执行效用的制度环境。从我国行政体制的央地治理经验看，地方行政主体只有通过制度环境中的绩效评估与奖惩机制，才能克服科层体系的低效与惰性，并发挥中央行为决策的作用。由此，我国体育体制在建立伊始就明确了人事权力与协同考核机制，在政策执行上对竞技体育发展目标进行自上而下的逐级量化，使其分解、放大并不断得到强化。同时，层级性治理、多属性治理等极具中国特色的制度安排也有效解决了公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实问题。
（2）具有客观、可衡量的考核指标。自1998年中央印发《党政领导干部考核工作暂行规定》以来，党政领导的实绩考核逐步从定性评价转变为定量考核。在发展作为“硬道理”和“第一要务”的环境下，我国形成了一套以经济增长为基础的考核指标，以提升评估精确度和激励强度。在体育领域，为了弱化不同项目间竞赛条件、环境与成绩等方面的差异，顶层管理者往往会制定一整套围绕奥运会、亚运会、全运会等重大比赛中具体项目成绩的测算体系，并基于此给出定量化的金（奖）牌数计量考核目标。
（3）系统内明确的权责与收益边界。由于社会与组织的资源有限，不可能满足系统内所有需求且易产生潜在化的对抗性。以职能差异性作为基础的府际关系既可以带来互补与依赖，同样也会诱发因资源、权力与政策支持关系导致的竞争、对抗和冲突。相较于群众体育、学校体育等需要其他行政系统协同配合的体育领域，竞技体育系统中的收益反馈更为直接和明确。在一定的资源需求与成本支出范围内，竞技体育系统内部就可以完成金牌战略的实施，而不苛求其他行政职能部门的过多参与和合作。
（4）参与者身处零和博弈的竞争环境。根据竞争性政府理论观点，横向府际间激烈竞争能够给各区域的管理部门带来足够的压力，产生诸如吸引流动性要素、投资高级生产要素、设计竞争战略等决策活动。相较于经济发展的锦标赛，竞技体育金牌战略的零和博弈效应更为突出，更易于规避不同主体的竞赛参与惰性。此外，由于运动员与赛事周期的自然更替，地方体育部门为保持竞争优势行为也会受到周期性的激励作用。
（5）符合体育强国战略的特定历史使命。自陈镜开、容国团、许海峰等运动员创造历史开始，在运动竞赛中取得优异成绩无疑是扩大国家影响力、加强国际间交流、提升国际地位、展现社会主义制度优越性的重要途径，并以此不断丰富为国争光的新内涵，激励国民学习中华体育健儿精神，勇攀世界高峰，为中华民族的伟大复兴而奋斗。由此，以奥运战略为目标的激励机制在践行体育强国战略的早期进程中肩负着特定的历史使命。
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双锦标赛体制下中国足球治理的困局与反思
2.1 现象：双锦标赛体制内的中国足球激励困局
我国竞技体育发展的双锦标赛体制是一种将行政强激励手段与竞技体育发展目标相兼容的治理模式，是我国竞技体育取得辉煌成就的重要制度支撑。作为一种强激励手段，双锦标赛体制在一些职业化和市场化运动项目中产生了扭曲性后果。周黎安在总结锦标赛激励作用时，以竞技体育项目发展差异为例，认为中国竞技体育个人项目成功、集体球类项目长期表现不佳的一个重要原因是，与个人项目相比，集体项目中单个运动员的能力不易被衡量和体现，导致“锦标赛”效应弱化。显然，除了单个运动员的能力无法被量化之外，中国足球项目本身还具备很多复杂的现实特征，引发了足球人才供给缺失、联赛市场秩序紊乱、事业主体协作不足等问题。
2.1.1 足球人才供给缺失
Holmstrom等指出，如果激励设计只是基于一些可测度的指标，则易诱致代理人忽略不可测度但同样重要的任务。随着经济与人民生活水平的提高，以GDP指标代替地方居民需求的模式已不能准确反映人民群众的偏好结构。政府的公共服务如何满足人们差异化的偏好和需求成为当今中国地方行政治理的主要挑战之一。同样，随着我国体育事业与产业的全面发展，金牌至上的发展目标愈发显得短期化和单一化。
在此背景下，我国体育主管部门陆续通过“甩包袱”的做法，在“冠军锦标赛”中，将足球、篮球等金牌增长短期效果不显著、要素投入较大的团体大项推向了市场。然而，退出时主管部门并未重建有效的激励机制，使得原本需要大规模公共服务供给支撑的集体项目陷入了政府投入不足的境地。相较于单人项目清晰、简单的人才选拔体系和产权属性界定方式，团队性项目对于培养周期、成才基数与竞赛保障等要素的要求较高。
当足球改革强化了足球俱乐部成绩的结果激励、削弱了足球人才培养的过程激励后，原本需要各级地方政府、体育部门和教育部门合力打造的三级足球人才训练网络逐渐瓦解，足球基础设施、联赛市场监管、球员社会保障等公共服务品的供给也出现了短缺。取而代之的职业足球青训体系在俱乐部股权波动、商业投资环境不稳定等因素的影响下，人才培养质量快速下降，并滋生出“练不如买、买不如租”的行为逻辑，致使我国足球人才供给水平整体下滑。
2.1.2 联赛市场秩序紊乱
我国足球治理体系受限于足球运动管理中心（足协）管制的职能扩张，出现了权力寻租、推诿扯皮、贪污腐败等“政府失灵”现象。投资职业足球俱乐部的“理性经济人”并没有将职业联赛的可持续发展作为主要任务，而试图以有限的短期投入获得最大的广告效应。反映在职业足球联赛的发展中便是“天价外援”“巨额工资”等大量冲击职业足球市场价格体系的非市场性交易现象，最终转化为足球运动员市场的价格扭曲、俱乐部负债过高、运动员欠薪等问题。
对于职业俱乐部而言，《中国足球改革发展总体方案》等文件中服从国家队备战、建立健全青训体系、义务承担女足运动发展任务等来自政府、社会的权责要求本质上是与以营利为激励导向的职业俱乐部利益相冲突的。若将职业俱乐部定位为以社会综合利益最大化为目标的企业，在现行我国职业足球联赛难以维持自身收支平衡的运营环境中，只会进一步迫使其寻求与地方政府、体育部门的外部性交易，诱导寻租行为的再次发生。双锦标赛体制所绑定的体育部门、地方官员重点对竞赛成绩负责，甚至不惜一切手段去获得更好成绩，但这一体制并不包含培育和维护职业足球市场秩序的激励导向。
由此，当足球事业完全脱离了双锦标赛体制，原有行政激励所带来的治理压力被剥离，面对俱乐部法人治理结构如何完善、社会公益产品如何提供、从业者劳动合同如何管理等问题，各级足球协会无法协调不同部门、领域间的资源要素，因此难以应对足球改革的转型困局。最终，由各自异质性激励引发了国家社会利益与市场主体利益之间无法调和的矛盾，造成了职业俱乐部的倒闭破产现象频发、股权改革进程受阻、青训体系良莠不齐等现实治理困局。
2.1.3 事业主体协作不足
囿于体育系统内部单独发展的模式，对外部资源要素需求不大的个体项目取得了令人瞩目的成就，但就市场化、社会化程度较高的集体球类项目而言，明显出现了发展桎梏与改革乏力现象。从现代职业体育的治理经验看，一套完整的社会化、市场化、科学化的治理逻辑涉及学校体育环境、体育产业配套、市场监管完善等多个环节的统筹协调。
当前，中国足球不同治理主体的预设立场、固有成见和刚性思维等复杂性导致了权利多中心化以及权责划分不清。由此，体育部门以行政身份参与过深而使足球市场化氛围被压制，同时，市场力量主导下无节制的商业投入扭曲了足球市场环境的资源配置和价格。此外，管办分离后的地方足协经费在很大程度上依然依赖政府部门具有财政拨款性质的服务购买。由项目制的服务购买所带来的激励导向使得地方足协演化为地方体育部门参与双锦标赛体制的依附者，但双锦标赛体制内部的地方行政部门、体育部门并没有足够动力为外部的地方足协优化投入要素组合。
可以预见，作为区域内各项足球事务监督与管理部门的地方足协，现阶段既没有能力提供区域内足球发展所需的培育、监管、保障等，也无法协调体育部门、教育部门、各级政府、体育社会组织及相关体育企业等足球治理主体形成完善的结构性协同机制。
2.2 根源：中国足球处理政社关系间的激励谬误
中国经济发展中的锦标赛体制尽管直接指向经济指标，使市场经济体制下的中国经济快速发展，但政府仍会提供公共服务促进私人产品供给效率的提升。在竞技体育内，多数项目的管理部门同样也是通过提供公共服务的方式选拔和培养运动员。
然而，公共服务难以覆盖全环节的足球领域，双锦标赛体制下的管理部门直接干预职业化改革后俱乐部私人产品的生产，迫使其“公共产品化”，不仅没有促进中国足球竞技水平与社会效益的提升，反而造成政府与市场、公共与私人间的诸多问题，产生了一系列制度性摩擦。因此，在梳理现有困局的基础上，笔者从中国足球治理体系内不同主体的价值逻辑出发，阐明政府和市场的复杂关系引致扭曲性后果的深层次原因。
2.2.1 政社主体间价值的偏向性
事实上，各级体育部门在双锦标赛体制中所面临的现实状况千差万别，任务绩效以何种方式来测度与反馈、治理过程中如何分配中心任务与非中心任务、群众偏好与需求如何转化为体育公共服务供给等，都反映出我国体育领域由现实制度环境与社会环境差异而导致的地方治理实践的分野。特别是在足球项目被选为市场配置资源的突破口，尝试引入市场机制进行改革创新的背景下，民营企业、商业资本等其他主体陆续进入中国足球治理体系，此时，行政主体与市场主体间不可避免地呈现出不同的价值偏好。
我国地方官员的晋升博弈大多体现为在注意力有限的前提下，针对不同行政任务的注意力分配及其政绩的相互竞争。政府体育部门需要完成行政绩效考核任务，体育市场主体则渴望利润收益最大化。由此，在双锦标赛体制之中，体育行政部门治理绩效的核心注意力无疑指向了所在辖区内的足球竞赛成果。不同于跳水、举重、射击等财政能够基本覆盖的低投入项目，无论是国家层面还是地方层面，政府部门往往无力承担足球项目高昂的球员遴选、培养和日常工资支出等固定成本投资，从而倾向利用外包、购买服务等手段，依托职业足球俱乐部的青训系统所培育的球员来竞争锦标。因此，尽管全（省）运会足球赛事中设置了大量青少年赛事以激励地方体育部门关注青少年足球人才培养，但青少年人才培养周期长反而导致体育部门热衷购买职业体育俱乐部的青训梯队，而忽视构建面向公众、校园的青少年足球赛事体系。与计划经济时期政府包办一切相比，在市场经济环境中，政府退出部分公共服务“生产”；但从市场主体的角度看，基于自身利益的最大化视角，诸如人才培养体系、赛事保障体系等固定资产投资较高的公共服务提高了供应商的准入门槛而存在市场垄断风险，极易诱致私营部门面向政府、消费者通过“敲竹杠”而提高利润收益。
2.2.2 政社主体间收益的竞争性
在现代足球运动中，职业运动员作为国家队球员所获取的成绩与荣誉，消费对象是全社会公众，表现出消费的非竞争性和受益的非排他性，是一种社会公共需要。同时，球员代表职业俱乐部参加的比赛产品，其人力资本产权归属于培训投资主体，具有“私人属性”。因此，职业足球运动员介于纯公共产品与私人产品之间，具有不完全非竞争性和非排他性的准公共产品属性。在此模式下，当政社主体间出现了价值偏好差异，政府部门又无法充分尊重私人（投资者）以营利性为目的、追求自身利益最大化的价值实现时，围绕着作为职业赛事、国家队（或省队等）赛事等锦标成绩中最为关键的客体和生产要素的足球运动员，体育部门和各类投资主体便产生了以收益权为核心的一系列竞争性矛盾，这在很大程度上导致了足球运动在我国作为准公共产品的产权纠纷与权责争议，不断扼杀各类主体供给公共服务、准公共产品的动力。
从制度经济学的角度看，准公共产品的本质属性就是“不完全产权”，若无法将相关主体的受益或者受损结果实现外部性的内部化，一旦委托代理合约不完全，承诺、法庭裁决等皆难以彻底执行，公共产品的委托履约只能依靠私下解决。基于自身利益的投资视角，市场主体对于投资成本大但回报不明显、产权界定较为困难的足球准公共产品缺乏投资动力。虽有举办、参与高水平赛事以提高本俱乐部运动员人力资本的激励，但又存在承办赛事被其他俱乐部“搭便车”之风险，加之固定成本投资过大，这种收益的非排他性导致单个市场主体缺乏将赛事体系、青训体系等准公共产品做大做好的动力。
从政府主体的角度看，当足球市场化改革后，社会力量逐渐参与人才培养和比赛生产，各级体育部门受到双锦标赛体制的强激励作用，不断介入职业足球运动员人力资本的使用及相关收益，产生了体育部门用私人产品代替公共产品的收益归属性问题。当政府部门通过外包等手段购买参赛服务后，双锦标赛体制也缺乏足够激励促使其关注球员的长期培养与收益，以及产权保护问题等，最终引致一系列扭曲性后果。
2.2.3 政府职责内投资的合理性
高水平足球运动员肩负着提供公共产品的责任，因此，体育部门以竞技体育的社会价值需求、群众体育的竞赛观赏需求等公共价值为目标，不断投入锦标激励，本身并无争议。但因对竞赛锦标的直接正向反馈，其对于部分高水平足球运动员的注意力远胜于其他足球人才培养体系中的生产要素。特别是双锦标赛体制的政府主体投资足球并不受限制，强激励机制强调的自上而下的调动导致体育部门往往将资源集中在直接绩效指标上而忽略整体可持续发展。
从理论与实践角度看，基于准公共产品消费的非匀质性程度与其排他性、竞争性之间的内在关系，职业体育等经营型准公共产品、青少年足球等发展型准公共产品易使部分消费者无法享有平等的消费和受益机会，例如：对优质足球资源的竞争导致不同主体间发生利益拥挤、争夺甚至暴力侵占等不良现象；部分青少年因没有能力支付高额训练、竞赛费用而失去踢球机会。究其因，当足球赛事供给稀缺与足球晋升通道狭窄时，基层教练员与青训俱乐部就滋生形形色色的索贿事件。原本应享受足球运动公共服务供给的受益者（如青少年足球运动员等群体）反而可能成为体育公共服务市场化的成本支付者。
事实上，准公共产品的核心是机会平等与发展成果共享，即所有社会成员在为经济增长作出贡献的同时，也要机会均等地消费准公共产品。相对于我国整个足球事业、产业而言，政府部门投资的主要对象为国家队或省队，其既不是整个足球行业中的主要群体，也无法完全厘清、剥离与私人部门在生产、消费过程中的所有权归属。这种非基本的服务意味着其不能代表普遍的公共利益，而是一种个性化需求，不能完全实现政府的职能要求。由此可见，政府现阶段依然因强激励而将大部分治理注意力集中于竞赛成绩，在一定程度上忽视了关乎人民群众现实需求的职业体育、社会体育等。
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新型双锦标赛体制：以激励变革带动中国足球运动突破困局
双锦标赛体制是一套符合中国国情的竞技体育成绩产出模式。在与这一模式进行行政分割的漫长过程中，中国足球国家队竞技成绩不佳、俱乐部运营困难、青少年赛事舞弊等也导致大量质疑改革的社会舆论出现。随着中国特色社会主义进入新时代，在体育领域中政府与市场资源配置的功能定位与作用边界发生了重大变化，双锦标赛体制的内涵与外延也需要随之改变。基于此，本文旨在剖析未来双锦标赛体制的改革重点，提出顺应时代发展的中国足球运动公共属性与私人属性的新内涵，并通过以足球人才培养体系建设为重心、以青少年赛事等准公共产品供给为抓手的激励变革，探讨在足球项目中进行新型双锦标赛体制改革的可能性。
3.1 新型双锦标赛体制的激励方向
既有政府治理的研究与实践都表明，公共服务供给机制的创新可以改善政府的治理绩效，但是政府主体对于其所需的制度供给与激励机制是“生产”“外包”还是“完全交由市场”，仍然是一个长期争论的话题。如前文所述，双锦标赛体制下中国足球治理的困局在很大程度上源于政府与市场各主体间在收益、产权、权责等方面的纠葛。因此，笔者从中国足球治理体系中不同客体的产品性质出发，围绕其所具备的鲜明公私属性特征，探讨新型双锦标赛体制在激励方向上如何实现政府主体决策的正当性与合理性。
（1）中国足球的各类产品性质所蕴含的“公共属性”和“私人属性”应当重新加以厘定与区分。就现阶段中国足球运动的发展要求而言，仅以竞赛成绩所带来的社会荣誉感作为中国足球的公共属性，无疑忽视了足球运动在我国体育强国战略建设中的重要价值。因此，新型双锦标赛体制所驱动的体育领域的政府职能转变，应将公共价值作为公共服务的出发点和落脚点，根据满足公共需求、保障公民权利、维护公共利益等公共价值目标来提供社会产品和服务。即从价值属性还原中国足球的公共属性，以覆盖更广泛受众群体的公共利益。与之相对应，公共产品的私人属性需要充分考虑产权问题，因为私人主体是否生产公共产品往往取决于其是否存在非负预期收益，且这一预期会因非排他性而降低。实质上，私人属性除了要求政府主体尊重市场、企业、社会组织等私人部门的产权外，也影响着政社间各主体供给公共产品的界分。换言之，政府部门将私人产品“准公共产品化”，或要求私人部门提供公共产品的前提是应具有明确的制度设置以清晰地界定产权。若能以产权性质清晰地界定我国足球事业中准公共产品的私人属性，将外部性转化为内部性的收益和成本，就可以避免市场主体被“搭便车”的困扰。
（2）需要随着新时代发展而扩大准公共产品的供给范围并提高供给质量，特别是优先提供具有显著公共属性的准公共产品。准公共产品供给负担巨大，因此，“球场少”“踢球贵”等现实问题有其产生的历史必然性和时代特殊性。随着我国经济不断发展，体育管理部门应认识到足球运动在建设体育强国中的作用，尝试扩大准公共产品的供给范围，尤其需要在新体制的激励方向上扩大准公共产品的供给。通过提供稳定、高质量的足球准公共产品，覆盖足球事业与产业的不同领域，进而实现党的二十大报告提出的“促进群众体育和竞技体育全面发展，加快建设体育强国”的目标。在执行过程中，无论是生产还是外包，政府提供足球公共产品应回到公共服务的出发点，探寻具有公共性、公益性、基本性特征的公共价值更高的准公共产品。基于这一理念，足球的改革方向就是让民众都有机会享受属于足球公共服务的项目，即实现公共服务的消费和受益均等化。
（3）为了公私部门的合作共赢，尽可能选择产权清晰程度较高的准公共产品，在最大程度上降低与市场主体的产权纠葛。实质上，公共治理的成效来源于具体的“制度情境”，不是在政府和市场之间进行简单地“二选一”，其最佳供给方式应当是对2种效率进行权衡后做出次优选择。如前文所言，在既有体制之中，中国足球所面临的政府与市场之间的冲突多围绕职业足球运动员人力资本产权与收益纠纷，因此，在重新厘定激励机制的目标时应聚焦产权清晰程度较高或者产权主体可以通过其他方式实现其产权的准公共产品。除此之外，新型双锦标赛体制也可以在职业联赛、体育产业等私人属性较强的领域，适当收缩激励强度以减少参与注意力，约束政府的权力结构与行为边界。政府主体只起引导、引领和监督的领导核心作用，通过职业体育联合会、商业战略联盟等市场主体自组织行为探索资源的合理流动与配置，构建服务型“有为政府”与互促型“有效市场”，从而达到最佳治理效果。
3.2 新型双锦标赛体制的激励场景
随着我国社会经济的高质量发展，体育事业所涵盖的治理领域不再囿于竞技体育内部，同时涉及群众体育、学校体育、体育产业等各个方面的协同发展，跳出了以往双锦标赛体制内单一的、明确的收益边界与激励目标，成为一项系统化的“社会改良工程”。由此，新型双锦标赛体制不再将我国竞技体育系统内的官员同构为以竞赛成绩为一致目标的“压力体”，而要求政府主体关注不同足球事业的应用场景，引导特定行为主体在特定的空间与时间中进行活动，重新厘定激励机制的目标。这不仅要求市场在资源配置中发挥决定性作用，也要求政府更好地发挥宏观调控作用以保障公共利益和公共价值。因此，为激励私营部门合作参与的积极性和能动性，需要考虑不同应用场景中产品的公共属性与私人属性。
基于此，笔者围绕前文多次提及的4个应用场景（竞赛成绩、场地建设、足球环境、人才培养），从公共属性与私人属性维度界定政府和市场的边界。基于以优先提供具有显著公共属性与产权清晰程度较高的产品为激励机制的设计逻辑，提出新型双锦标赛体制需要嵌入的主要场景。
（1）公共属性与私人属性博弈的竞赛成绩。在本质上，竞技体育的金牌动机与群众体育、职业体育等的高质量发展要求之间并非存在不可调和的矛盾，但受制于既有双锦标赛体制下的强激励治理模式及其所产生的一系列复杂产权问题，我国足球事业治理中的其他重要事项被忽视和扭曲。地方政府、体育部门并非不了解足球人才培养体系之于足球竞技成绩的重要性，但由于行政体制中官员任期时效性强、投资风险性过高、信息不对称等多重原因，体育部门大多只能在“冠军锦标赛”中寻求具有比较优势的夺金项目而摒弃足球项目。因此，需要辩证地认识双锦标赛体制与竞技足球成绩发展之间的关系。足球运动是一项需要长期、持续、科学发展的集体类项目，受限于前期制度设置的短板，现阶段不应将足球竞技成绩作为锦标设置以强激励各级地方政府与体育部门。如果强行发展足球项目，在财政税收补贴无法满足需要时，往往只能通过政策干预、扭曲各种价格信号与竞赛秩序等手段实现目标，导致市场机制被抑制，资源配置缺乏效率，市场主体、社会组织也没有足够的外部支持提升足球人才培养能力，最终摧毁本地区自发的足球运行秩序。
（2）公共属性远高于私人属性的场地建设。体育场地的公共属性决定了其不能完全按照市场机制配置资源，需要考虑广大群众的公共利益，在服务项目设置和资源配置上应优先满足群众的公共体育需求。在政策鼓励下，国内越来越多的体育场地加大了市场化运营改革的力度，旨在提高运营效率、减轻政府财政负担。从实践看，“踢球难”“踢球贵”等问题的产生在一定程度上反映了我国足球场地建设中的过度市场化问题。一方面，体育行政部门的考核评价机制不甚合理，对于体育场地的考核和激励侧重经济指标而弱化社会效益，进一步加剧过度市场化、忽视公众体育权益。另一方面，作为实际掌握土地供应权的地方行政部门，无法依靠单一的市场主体建设面对民生导向、公共导向的足球场地。因此，需要通过新型双锦标赛体制下市场与政府关系的重新定位，利用激励机制的调节作用，促使地方各相关行政主体在规划、建设、运营、评估等环节中协调多层次、跨场域的力量，将最终的固定成本投资相对分散于公共部门以及部分市场化组织中，以此提升我国足球场地建设的数量与质量。
（3）公共属性与私人属性兼具的足球环境。长期以来，足球是在消费上具有非竞争性、在受益上具有非排他性的产品和服务，在优先满足社会收益最大化的需要且缺乏足够激励机制的前提下，地方政府、体育部门、职业俱乐部等都倾向于“搭便车”，引致足球内外部秩序及其各类平台搭建的混乱。其中，既需要政府部门对于足球事业各类规则的制定与执行等内部秩序的维护，也需要政府与市场主体共同对于足球事业外部、社会经济舆论等方面秩序的维护，如数据安全保护、运动员权益保护、经营性（俱乐部）金融风险防控、社会舆论冲击、营商环境等。这些公共属性与私人属性兼具的足球环境不仅影响市场主体对于足球运动的参与信心与足球产业的发展前景，更影响体育事业自身的声誉。因此，足球失序问题治理需要通过新型双锦标赛体制促使地方调动宣传、税务、司法等行政职能部门的力量，辅以配套的产业政策与监管机制解决市场内部无法克服的局限性。
（4）公共属性与私人属性兼容的人才培养。人才是保障竞技体育成绩的核心因素，恰恰也是在以往双锦标赛体制中易被忽视的。实质上，以赛事供给、球员保障、政策支持等手段为目标帮扶市场与社会主体，可以兼容我国足球准公共产品的私人属性与公共属性。一方面，在职业体育等准公共产品领域，以赛事供给为纲的人才培养使得俱乐部、运动员可以享受到优质竞赛服务，提升运动员人力资本与竞赛表演等方面的收益，减少政府对市场主体的价值侵吞，在最大程度上削弱私人属性与公共属性的目标冲突，政府主体在此过程中亦可达成行政绩效与公共价值的平衡。另一方面，足球人才培养不应拘泥于培养职业运动员，更需要覆盖校园足球、社会足球等多个领域。发挥足球重要的“育人”作用，为广大人民群众创造良好的足球参与环境，增加足球参与人口，扩大职业足球运动员的选材基数，不仅符合市场主体的价值收益需求，也可从中拓展中国足球的公共属性。
3.3 新型双锦标赛体制的激励改革路径
新型双锦标赛体制的改革重点应当是在尊重市场规律的前提下，最大程度地发挥政府在资源配置中的重要作用，从而达成全新的有为政府和有效市场的有机统一。就我国足球事业而言，新型双锦标赛体制应改变以往重视短期竞赛成绩、忽视长期可持续发展的激励机制，以人才培养作为现阶段发展的核心治理目标，强调作为公共产品与服务的足球赛事的供给与保障，通过“以赛代练”构筑起科学化的人才培养体系，通过“溢出效应”将准公共产品供给作为锦标要求覆盖场地建设、足球环境营造与人才培养等应用场景。具体而言，新型双锦标赛体制若要在我国足球事业中落地生根并不断演进，需要在改革实施路径上以激励机制、约束机制与落地方案这3点为抓手。其中：前2点需要基于社会发展现实与体育强国建设任务的变化，匹配我国足球事业的现实要求，夯实新型双锦标赛体制实施的理论基础；第3点则以推进我国体育事业未来全方位发展为目标，将激励方向与激励场景内嵌于落地方案，实现新型双锦标赛体制的实践价值。
（1）创新激励机制符合不同主体、公私属性间的价值平衡取向。在原有体制中，政府部门与市场部门的利益导向不同、主体激励不相容，极易产生寻租、裙带、垄断行为等。政府、私人和行业协会原本是足球公共服务的3个可能供应主体，在强激励作用下，大部分行业协会实际成为政府部门的延伸，私人部门成为“看客”，真正有能力的行动主体更多时候只有政府部门。因此，在未来足球事业发展中，新型双锦标赛体制应以激励相容的治理逻辑在相关主体间的复杂关系中减少博弈，解决囿于政社合作关系的诸多代理问题，以足球管理部门作为委托人，通过与市场、社会组织等代理人的利益组合，激励代理人采取最有利于委托人的行动，为激励工具的有效执行提供方向。以足球人才培养体系为重心、以青少年赛事等准公共产品供给为抓手的激励变革将政府主体的注意力聚焦到“场地建设”“足球环境营造”“人才培养”，从而达到中国足球可持续发展中“公共属性”与“私人属性”平衡的现实要求。在此过程中，一系列公私属性兼具的准公共产品供给将不再拘泥于球员的培养，而是培养运营、培训、宣传、管理等各类体育领域紧缺人才，推动产业结构转型升级，促进区域内体育事业与体育产业的整体可持续发展。由此，新型双锦标赛体制旨在将竞技体育发展逻辑嵌入新时代中国特色社会主义发展进程，作为区域内经济、社会活动与竞技体育的联系纽带，形成以覆盖面更广的公共价值为核心的锦标激励促使体育部门转型成面向社会大众的服务型职能部门，带动我国足球运动的全方位发展。
（2）创新约束机制治理激励过载、政策失灵等问题。其中，由准公共产品供给带来的多元锦标设置虽符合科层组织的价值排序、有利于实现对社会公共利益的统筹协调，但也极易产生不作为、懒政等“效率损失”问题，以及因公私合作、信息不对称而衍生出降低服务质量、虚报服务产出等“道德风险”。故而，在落实政策时，需要共同建立包括行政监察、行业自律、社会监督的足球监管体系，依托我国法治监督体系的完善与现代化治理手段的丰富，层级化、差异化地形成复合治理优势，规范我国足球事业不同参与主体的权责边界与行为逻辑。包括：①拓宽事责的监察主体及其监督类目。追责问责的监察主体不再限于相关项目的管办主体，而是常态化地延展至其他领域更广泛的执法主体，涉及对体育领域之外诸多问题的监察。针对存在于竞技体育内部但仅依靠体育部门无法解决的顽疾，在体制内设立更为严苛的协同问责机制，充分调动地方官员与不同职能部门的积极性，提高目标任务治理能力。②加强对失范行为的社会监督，形成“声誉约束”。发挥网络时代信息传递广且成本低等优势，利用互联网传播渠道，促进信息决策披露、营造足球诚信环境、严惩各类竞赛违规现象，减弱信息不对称所产生的消极影响。③为打击我国足球运动中的竞赛舞弊等，在执法机关的常规监管外，丰富社会主体对于失范行为事中与事后监督的方法与工具，通过常态化平台直播与录像等提高社会舆论、群众团体参与足球治理的监督效用。
（3）落地方案依托新型双锦标赛体制与基层行政治理的融合，促进中国足球基层治理向经济、社会建设领域延伸。我国新时期生态治理、脱贫攻坚等领域的成功经验表明，各级政府仍需要强调综合可持续发展等治理目标，使得治理主体被激励追求更高考核绩效的同时，突出考虑非显性指标的“达标”以提升政治站位、规避政治风险，推动体育治理的内在逻辑改变，保障府际间的政策落实与延续。因此，为了兼顾我国体育事业的价值导向与现实需求，新型双锦标赛体制在实施条块间分类考核与分类激励并维持博弈竞逐策略的同时，需要双管齐下地推进“体育绩效”与“晋升锦标”改革。究其因，地方政府在我国行政分权体系中具有土地、政策等关键性生产要素的实际控制权，只有充分调动地方政府建设足球赛事体系的积极性，才能真正扩大全国范围内足球赛事的参与数量，“自下而上”地改善全国范围内基层足球赛事环境。在具体执行过程中，各地可结合经济发展水平的差异，形成以省级、地级、县级区域内赛事数量为兜底的考核机制，通过赛事参与人数、赛事保障手段、各级别赛事关注度等多维度、科学化、可量化的考核，形成地方体育部门的绩效目标和激励效用。与此同时，随着竞争指标向准公共产品供给转向，地方政府在“生产还是购买”的抉择中，可以根据地方治理能力、公众需求、政策环境与产品性质等因素进行差异化的供给选择。特别是由于赛事供给、人才培养等准公共产品的复杂性与系统性远超以往，涉及多个环节的通力配合，行政部门亦可通过外包、购买服务等手段提升地方足球协会、社会组织的自生能力。辅以晋升锦标的适时衔接，提高各级行政部门与体育部门的治理注意力以凸显激励效用。利用激励的锦标设置优化未来我国足球事业、体育事业的内在进路，即从“竞赛优胜→获得晋升”的传统双锦标赛体制转向新形势下“赛事（公共产品）供给→充足的赛事（公共产品）数量→优质足球竞赛（公共服务）环境→获得晋升→‘显现’人才→竞赛优胜”的“体育进路”。激励锦标导向的革新并不削弱原本内在科层环境的考核压力，以及地方体育部门制度创新的主观能动性，而力求将各级体育部门竞争行为形塑为协同服务供给，利用充足的赛事供给，营造高质量竞赛环境，以此培育浓厚的足球氛围，并培养高水平足球竞技人才。由此，新型双锦标赛体制重新划分政府与社会主体间的权责边界，由体育部门与单项协会提供准公共产品“搭台”，由学校、市场主体、社会组织通过竞争机制“唱戏”，让政府主体更多地关注球员培养、群众参与等层面的问题，而不是直接期望国家队、省队出成绩。由此通过丰富的足球赛事供给带来的溢出效应，推动社会足球、职业足球、校园足球等不同领域的竞技水平和人才基数的提升，促进中国足球运动的整体健康发展。
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结束语
从我国体育发展历程看，双锦标赛体制通过合适的激励设置，帮助我国竞技体育实现了跨越式发展，然而，在以足球运动为代表的集体球类项目中，其与职业化、市场化改革的目标产生了冲突，衍生出一系列治理困局。在我国足球事业的改革与转型过程中，作为一种将行政强激励手段与竞技体育发展目标相兼容的治理模式，双锦标赛体制所产生的治理成本与治理经验应被重视。通过设置准公共产品供给的锦标激励，让政府主体从权责“压力体”转化为足球秩序的“守夜人”，突破传统双锦标赛体制的治理窠臼，创新激励模式，形成我国足球事业健康发展的新常态。
本文刊于《上海体育学院学报》2023年第7期。为方便阅读，此处删去原文注释，如果其他媒体或机构转载，请标明文章出处。
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